新機遇 新引擎 新希望
——《青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)總體方案》解讀
2011年11月16日，國務(wù)院第181次常務(wù)會議批準(zhǔn)實施《青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)總體方案》，標(biāo)志著三江源生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段。這也是繼2005年國務(wù)院批準(zhǔn)《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃》、2008年《國務(wù)院關(guān)于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》和2010年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快四川云南甘肅青海省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的意見》以來又一個上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，必將成為加速我省特別是三江源地區(qū)協(xié)調(diào)全面可持續(xù)發(fā)展的新引擎，成為奮力打造“三區(qū)”、全面建設(shè)小康的新機遇。
建設(shè)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的現(xiàn)實意義
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)，是黨中央、國務(wù)院基于全局高度做出的戰(zhàn)略決策，是國家生態(tài)文明建設(shè)的具體實踐，是支持青海省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大舉措，是不斷提高當(dāng)?shù)厝罕娚钏降默F(xiàn)實要求，是促進(jìn)流域內(nèi)人與自然和諧發(fā)展的重要途徑。
建設(shè)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)，就是深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會精神，落實省十二次黨代會戰(zhàn)略部署，把生態(tài)文明建設(shè)深刻融入和貫穿到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，是建設(shè)大美青海，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，為美麗中國作貢獻(xiàn)的生動實踐。
通過試驗，形成符合試驗區(qū)分區(qū)功能定位的保護(hù)發(fā)展模式和科學(xué)方法手段，形成統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與民生改善的政策措施和體制機制，最終實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處，將試驗區(qū)建設(shè)成為生態(tài)文明的先行區(qū)，為全國同類地區(qū)積累經(jīng)驗，提供示范，有利于鞏固和維護(hù)高原生態(tài)屏障功能，有利于解決區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，有利于健全保護(hù)和發(fā)展的體制機制，事關(guān)青海和全國可持續(xù)發(fā)展大局。
因此，建立和建設(shè)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)是一項應(yīng)時而生、順勢而為的重大戰(zhàn)略，它把握了人類文明發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)了時代發(fā)展潮流，落實了中央指示精神，契合了三江源地區(qū)發(fā)展實際。
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的基礎(chǔ)條件
三江源區(qū)生態(tài)地位和作用的重要性，是建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的戰(zhàn)略抉擇。三江源地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江發(fā)源地和我國淡水資源重要補給地，是地球生態(tài)鏈條中的重要環(huán)節(jié)、生物多樣性的重要載體和珍貴生物基因的重要寶庫，是我國極為重要的生態(tài)安全屏障，有著“中華水塔”和“亞洲水塔”的美譽，因其生態(tài)效應(yīng)的開放性、共享性和外溢性，使其生態(tài)地位和作用更加突出、日益重要，特別是在全國生態(tài)文明建設(shè)中具有特殊地位。
三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程取得的明顯成效，是建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的實踐基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視三江源地區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作，不斷加大投入力度，先后實施了防護(hù)林體系建設(shè)、天然林資源保護(hù)、水土保持、退耕還林、退牧還草、濕地保護(hù)與恢復(fù)等工程，相繼設(shè)立了隆寶、可可西里、三江源國家級自然保護(hù)區(qū)，以及坎布拉、年保玉則國家地質(zhì)公園等保護(hù)區(qū)域。特別是2005年國務(wù)院批準(zhǔn)了《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃》，標(biāo)志著三江源地區(qū)進(jìn)入到系統(tǒng)化、大規(guī)模生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的新階段。三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程實施以來，經(jīng)過不懈努力和奮斗，取得了階段成效。主要表現(xiàn)在，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)局部改善，草地退化趨勢初步遏制，草畜矛盾趨緩，濕地生態(tài)功能逐步提高，湖泊水域面積明顯擴大，流域供水能力明顯增強，嚴(yán)重退化區(qū)植被覆蓋率明顯提升，重點治理區(qū)生態(tài)狀況好轉(zhuǎn)。在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的理念開始深入人心。
三江源區(qū)生態(tài)保護(hù)和長治久安的任重道遠(yuǎn)，是建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的迫切需要。由于受特殊自然地理和人類活動的影響，三江源地區(qū)生態(tài)退化的總體趨勢尚未得到根本遏制，制約三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾和問題依然存在。這些矛盾和問題，與構(gòu)筑國家高原生態(tài)安全屏障的要求不相適應(yīng)，與維護(hù)中下游地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要不相適應(yīng)，與滿足當(dāng)?shù)馗髯迦罕姼纳粕a(chǎn)生活條件的愿望不相適應(yīng)，需要通過試驗區(qū)的各項工作，在探索和實踐中加以解決。
三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)建設(shè)的顯著特點
國務(wù)院批準(zhǔn)實施《青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)總體方案》，是對2005年批準(zhǔn)實施的《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體規(guī)劃》的進(jìn)一步優(yōu)化、深化和發(fā)展，具有顯著的特點。
實施面積更廣�！犊傮w方案》相對于《總體規(guī)劃》，涉及的行政區(qū)域由原來的16個縣增加到21個縣(新增共和、貴德、貴南、同仁、尖扎縣)，面積由原來的15.23萬平方公里增加到39.5萬平方公里，其中重點保護(hù)區(qū)總面積19.8萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的50.1%；一般保護(hù)區(qū)總面積18.9萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的47.9%；承接轉(zhuǎn)移發(fā)展區(qū)總面積0.8萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的2%。
功能定位更全�！犊傮w規(guī)劃》主要內(nèi)容為加強生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。試驗區(qū)的建設(shè)是以保護(hù)建設(shè)好生態(tài)環(huán)境為基本前提，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處，具體內(nèi)容涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、增強基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力、改善生產(chǎn)生活條件等，特別是把探索形成符合主體功能定位的政策措施和體制機制作為重點，并要求為全國同類地區(qū)提供示范。
標(biāo)準(zhǔn)要求更高。《總體方案》要求按照尊重文化、保護(hù)生態(tài)、保障民生的原則，堅持生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展與提高人民生活水平相結(jié)合，把三江源區(qū)建成“生態(tài)文明的先行區(qū)，為全國同類地區(qū)積累經(jīng)驗、提供示范”。這是黨中央、國務(wù)院寄托的厚望，體現(xiàn)了超前意識和開拓創(chuàng)新理念，處處反映了先行先試的思路和內(nèi)涵，必將引領(lǐng)三江源地區(qū)大力促進(jìn)民生改善，實現(xiàn)生態(tài)良好、經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步。
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的目標(biāo)任務(wù)
《總體方案》確定的主要目標(biāo)是：到2015年，力爭完成退牧還草950萬公頃，治理荒漠化土地10萬公頃，治理水土流失面積2.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高15～20個百分點，保護(hù)濕地面積12萬公頃，有效控制超載過牧，自然保護(hù)區(qū)管護(hù)不斷加強，生物多樣性逐步恢復(fù)，力爭城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率達(dá)到60%，江河徑流量基本保持穩(wěn)定，江河Ⅰ類水質(zhì)河段增加，總體保持在Ⅱ類以上。生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步遏制，局部有明顯改善；城鄉(xiāng)居民收入和基本公共服務(wù)能力大幅提高；特色經(jīng)濟初具規(guī)模，建立起生態(tài)補償機制和比較完善的管理體制。
到2020年，力爭完成退牧還草1285萬公頃，治理荒漠化土地20萬公頃，治理水土流失面積4.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高25～30個百分點，保護(hù)濕地面積20萬公頃，水土流失得到有效遏制，水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能進(jìn)一步增強，自然保護(hù)區(qū)得到有效管護(hù)，生物多樣性顯著恢復(fù)，力爭重點城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率達(dá)到85%，江河徑流量穩(wěn)定性增強，長江、瀾滄江水質(zhì)總體保持在Ⅰ類，黃河Ⅰ類水質(zhì)河段明顯增加，生態(tài)環(huán)境總體改善，生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)；社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入接近或達(dá)到本省平均水平，基本公共服務(wù)能力接近或達(dá)到全國平均水平；特色經(jīng)濟形成規(guī)模，體制機制更加健全，全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會目標(biāo)。
為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，方案要求要完成好以下四項任務(wù)：
加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。就是要加強草原管護(hù)，實現(xiàn)草畜平衡，控制鼠蟲草害，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，優(yōu)化牧區(qū)人口布局，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)取得新的突破和新的成效，筑牢生態(tài)安全屏障。
加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。就是要進(jìn)一步夯實農(nóng)牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展生態(tài)型非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為著力點，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，實現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的雙贏。
增強基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力。就是要完善水利設(shè)施，建立綜合交通運輸體系，保障能源供應(yīng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，為三江源地區(qū)經(jīng)濟社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。
改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。就是要加快推進(jìn)游牧民定居和農(nóng)村危房改造，加強農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快事業(yè)發(fā)展，提高社會保障水平，加大扶貧開發(fā)力度，使三江源地區(qū)各族群眾都能過上幸福和諧的美好生活。
建立三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗區(qū)的體制機制
創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)體制機制。就是要進(jìn)一步解放思想，深化改革，積極探索形成有利于生態(tài)保護(hù)、民生改善、經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步相協(xié)調(diào)的體制機制，為試驗區(qū)建設(shè)提供強大動力和制度保障。一是建立生態(tài)功能價值核算體系，確保生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)投入和生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)性、可操作性。二是建立監(jiān)測預(yù)警評估機制，加強信息資源整合，建立信息資源共享和會商分析機制，建立年度評估綜合報告制度。三是探索建立以國家為主，規(guī)范長效的生態(tài)補償機制，加大生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)投入力度，建立保護(hù)建設(shè)區(qū)域與受益區(qū)域的協(xié)作聯(lián)動機制。
組織實施保障。試驗區(qū)建設(shè)要采取切實可行措施，加強機構(gòu)、人才、科技、法律法規(guī)等軟環(huán)境建設(shè)，完善支持政策措施，確保各項試驗工作順利開展。一是增強科技與人才支撐能力。提出加強科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用，開展生態(tài)保護(hù)建設(shè)關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)、集成和示范；加強干部和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)培訓(xùn)，創(chuàng)新人才引進(jìn)機制等。二是強化政策支持。提出了支持試驗區(qū)建設(shè)的財稅、投資、金融、產(chǎn)業(yè)等方面政策。其中，財稅政策提出了加大中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高補助標(biāo)準(zhǔn)；探索健全資源開發(fā)和利用的收費政策，推進(jìn)水資源有償使用制度改革等。投資政策提出了加大中央財政性建設(shè)資金投入，重點安排區(qū)域內(nèi)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等；中央安排的公益性建設(shè)項目，取消州縣兩級政府配套投資，并適當(dāng)降低省級政府配套投資比例等。金融政策提出了研究探索有利于三江源保護(hù)與建設(shè)的多種籌資融資方式，引導(dǎo)銀行加大對當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)和農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)等方面的信貸支持力度等。產(chǎn)業(yè)政策提出了鼓勵在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展低碳綠色產(chǎn)業(yè)，大力支持勞動密集型民族傳統(tǒng)手工業(yè)和特色加工業(yè)發(fā)展等。
(作者系青海省發(fā)展改革委主任吳海昆)
